VI. szemeszter, 16. előadás - 2005. május 23.

SÓLYOM LÁSZLÓ
AZ ALKOTMÁNY ŐREI

Az 1990-es évtized az alkotmánybíráskodás évtizede volt: világszerte alakultak alkotmánybíróságok, amelyek átformálták a politikai és a jogrendszert. Az alkotmánybíróságok a jogszabályok alkotmányosságát vizsgálják, és megsemmisítik az alkotmányellenes törvényeket. Emiatt elkerülhetetlenül konfliktusba kerülnek a demokratikus törvényhozóval, s ez a konfliktus Európában különösen nyílt és éles, mert itt az alkotmánybíróságok a három rendszerváltási hullámban alakultak, s magukat az új alkotmányosság képviselőjének tekintik. A magyar Alkotmánybíróságot is a rendszerváltás hozta létre. Igen széles hatáskörrel rendelkezik. A világon egyedülálló, hogy bárki indítványozhatja egy jogszabály vizsgálatát, függetlenül attól, hogy az ő jogait érte-e a jogszabály miatt sérelem. Az alkotmánybíróság a politikai rendszer fontos része, de távol tartja magát a napi (párt)politikától. 

I. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGOK ÉVTIZEDE

Egy új testület születése Magyarországon a rendszerváltáskor

1989. nyarán néhány szakemberen kívül szinte senki nem tudta Magyarországon, mi az az alkotmánybíróság (AB). Még az Ellenzéki, illetve Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások során az AB felállításáról vitatkozók többsége is csak annyit tudott róla, hogy fontos hatalmi szervezet, s a tárgyalások tétje is az volt, hogyan lehet kivédeni azt a kockázatot, hogy az AB is a kommunista hatalomátmentést szolgáló szerv legyen, illetve milyen befolyást lehet biztosítani a Bíróságban az ellenzéknek - a választások kimenetelétől függetlenül.

1990 tavaszán azután általános meglepetést keltett, amikor egy esztergomi művelődési ház színpadán egyszer csak megjelent a még sosem látott kék talárban öt férfiú, és a tévé nyilvánossága előtt kissé kaotikus tárgyalást tartott. 

De még nagyobb meglepetést keltett, s ezúttal a kormányban és a parlamentben, hogy az AB alkotmányellenesnek nyilvánította, és azonmód megsemmisítette a kamatadóról szóló törvényt (a lakáskölcsönök kamatának felemelését 3 %-ról 25 %-ra). Ekkor ébredtek rá, hogy mit is hoztak létre az új alkotmányban, hogy milyen megkerülhetetlen gátakat emelhet az alkotmányosság a magát korlátlannak gondoló politika elébe. Jelképes volt az első állami reakció is: a két pénzügyi államtitkár döngő léptekkel elhagyta a termet. 

Egy évvel megalakulása után már mindenki tudta Magyarországon, hogy mi is az Alkotmánybíróság, népszerű lett (olyan népszerűtlen ítéletek dacára, mint a halálbüntetés eltörlése). Sőt: megbíztak benne. A rendszerváltás összes döntő és vitatott kérdésében - a kárpótlás, az igazságtétel, az ügynökök, az államfő helye az új parlamentáris rendszerben stb. - az AB mondta ki a végső szót. Továbbá szinte azonnal megnyilatkozott a klasszikus témákban is: a halálbüntetés, abortusz, szólásszabadság, média, állam és egyház viszonyának kérdéseiben.

Azt is általában megértették, mi az alkotmánybíráskodás lényege, miben különbözik a rendes bíróságoktól. Az alkotmánybíróság nem konkrét jogvitákban bíráskodik, hanem jogszabályok felett. Azt dönti el, hogy egy jogszabály összhangban áll-e az alkotmánnyal. Vagyis az AB közvetlenül az alkotmányt érvényesíti a törvényhozással és minden más jogalkotással szemben, és az alkotmányellenes rendelkezéseket megsemmisíti.
 
Az alkotmánybíráskodás jelentősége a 90-es években világszerte

Ez a gyors felívelés nem magyar sajátosság. Az 1990-es évtized az alkotmánybíráskodás évtizede, diadalmenete volt az egész világon. Ekkor tetőzött az a hullám, amely a II. világháború után indult.

De jelentős alkotmánybíróságok alakultak Dél-Afrikában, Dél-Koreában, ekkor lett híres az indiai Legfelsőbb Bíróság (LB), profilváltás nyomán a kanadai LB.

Az elterjedést szemlélteti Mavcic mappája: 

Ezt az ábrát azonban fenntartásokkal kell fogadni: alkotmánybírósági funkciókról van szó, nem feltétlenül külön alkotmánybíróságról. Például az amerikai rendszerben a rendes bíró is dönthet jogszabály alkotmányosságáról (bár a végső szót itt is a LB mondja ki). Gyakoribb azonban, hogy ott, ahol nincs külön AB, a LB lát el alkotmánybírósági feladatot. 

Az AB döntéseinek tartalma

Nem csupán az ítéletek mennyisége számít, hanem elsősorban az, mit döntenek el az alkotmánybíróságok. Az élet-halál kérdéseiben - halálbüntetés, abortusz, eutanázia, klónozás - mindenütt az alkotmánybíróságok mondják ki a végső szót. Az AB dönti el, meddig terjed a szólásszabadság, a vallásszabadság, általában a klasszikus szabadságjogok, hogy mely pártok működhetnek. 

De a klasszikus jogvédelem mellett egyre inkább eldöntik azt is, mire köteles az állam polgárai szabadsága és biztonsága, s immár jóléte érdekében is. Például, hogy gondoskodjék pártatlan közszolgálati médiáról, hogy akadályozza meg a tájékoztatási monopóliumok kialakulását. Az AB határozza meg a minimális követelményeket arra nézve, milyen szociális intézményrendszert kell működtetnie az államnak, mivel kell kivédenie a technikai, például környezetvédelmi vagy információs kockázatokat.

Az AB elé kerülnek az állami szervek hatalmi villongásai is: például a köztársasági elnök és a miniszterelnök hatáskörének elhatárolása, szövetségi államokban a tagállamok és a központ vitái. A szuverenitás feladásának mértékét (pl. az EU-t egyre szorosabbra fűző szerződéseket) számos helyen AB vizsgálta felül. 

Magyarországon az AB határozta meg a rendszerváltás stílusát: kérlelhetetlenül mércévé tette az alkotmányt. Az átmenetet - az AB saját kifejezésével élve - jogállami forradalommá tette. Külföldi irodalom szerint az AB határozta meg a rendszerváltást - nem a parlament, az elnök, a hadsereg vagy valamilyen vallási vezető. 

II. AZ ALKOTMÁNY MINT ALAPNORMA

Alkotmánybíráskodás elvileg is csak akkor létezhet, ha van alkotmány. Az "alkotmány" materiális értelemben értendő: ha van olyan jogi norma vagy normák összessége, amely meghatározza az állam és a politikai rendszer identitását, azaz azokat az alapelveket és szabályokat, amelyek nélkül az állam nem az, ami. Ez a norma tehát minden más intézmény és minden más jogi norma felett áll; különösen fontos, hogy a törvényhozót is köti. Következésképpen minden más törvénynek, jogszabálynak összhangban kell állnia az alkotmánnyal, arra visszavezethetőnek kell lennie. 

Az amerikai és az európai modell különbsége

Ezt a tételt fogalmazta meg az alkotmánybíráskodást megalapozó ítéletében John 
Marshall, az USA Legfelsőbb Bíróságának elnöke 1803-ban, a Marbury vs. Madison ügyben. Adams elnök elnöksége utolsó napján még számos bírót kinevezett ("midnight judges"), de Marburynak elfelejtették kézbesíteni kinevezési okmányát. Ennek kiadását követelte az új elnök, Jefferson hivatalától. A Kongresszus egy törvénye szerint ezt a pert a LB előtt kellett indítani. Ám ez a szabály az amerikai LB hatáskörét részletesen meghatározó alkotmányban természetesen még nem szerepelt. Marshall főbíró szerint ha az alkotmányt meg lehet változtatni egy törvénnyel, akkor az nem alkotmány, ha viszont az alkotmányt a törvényhozó nem változtathatja meg, vagyis a törvények felett áll, akkor az alkotmánnyal ellentétes törvény nem törvény. Középút nincs - szól az ítélet. Marshall tehát nem alkalmazta a szóban forgó törvényt, Marbury keresetét hatáskör hiányában elutasította. (Ezt az elnök politikai győzelemként élte meg.) Ám egyszersmind megállapította a LB hatáskörét a törvények alkotmányosságának vizsgálatára, s az alkotmányellenes törvények mellőzésére. Ezzel megalapozta az alkotmánybíráskodást, amelynek messzemenő következményeit a politika csak lassan ismerte fel. 

Európában hasonló elvi alapon - minden jogszabálynak az alkotmányra visszavezethetőnek kell lennie ellentmondásmentesen - csak 1920-ban állították fel az első alkotmánybíróságot, amikor a Monarchia összeomlása után Hans Kelsen az Osztrák Köztársaság alkotmányát megfogalmazta, s ennek részeként felállította az AB-t. 
 
A Kelsen megalapozta európai modell abban különbözött amerikai elődjétől, hogy itt nem a legfelsőbb bíróság, hanem a rendes bírósági szervezettől különálló, önálló alkotmánybíróság látja el ezt a funkciót, amely a törvényeket konkrét jogvitáktól függetlenül, önmagában vizsgálja. Ezért hívják ezt absztrakt normakontrollnak. 

A bírói hatalom kiteljesedése

Miért a bíróság állapítja meg egy jogszabály alkotmányellenességét? Marshall főbíró magától értetődően szögezte le, hogy az ő bírósága az, amelyik eldönti, hogy valamely törvény érvényes törvény-e, hiszen hogy mi a jog, azt a bíróság mondja meg. Ezt az angolszász jogokban sosem vonták kétségbe. Az európai kontinensen viszont a felvilágosodás óta a jogot csupán alkalmazó bíró - horribile dictu: a hivatalnok-bíró - az ideál. 

A bíró ebből a mechanikus jogalkalmazó szerepből - amelyet persze teljesen sosem lehetett megvalósítani - két ponton tört ki: amikor a bíróság önállósul az igazságügyi kormányzattól, és - ami fontosabb - amikor a kormányzat fölé kerekedik. Ellenőrizheti-e a bíróság az államot is? A bírói hatalom felívelése innen kezdődik, amikor az igazgatási határozatokat bíróság előtt meg lehetett támadni. Ez volt a 19. század második felétől (nálunk 1883-96) kibontakozó közigazgatási bíráskodás, amely biztosította, hogy a végrehajtó hatalom - a hivatalok, a Polizei - betartsa a törvényeket. Az állam jogszerű működése - ez volt a német Rechtsstaat eredeti eszméje.

Ez azonban csupán formális jogállamiság: a parancs betartása, akármi is volt a parancs. Elkerülhetetlenül adódott a kérdés: van-e jogorvoslat az ellen, ha a rendelet súlyosan igazságtalan, vagy más jogokat sért? A 20. század közepéig a közigazgatási bíráskodás elérkezett odáig, hogy a kormányzat rendeleteit is felülvizsgálhatta, s a törvényben biztosított jogokat sértő rendeletet nem alkalmazta. A törvény felülbírálatáig azonban nem jutott el: annak gátat vetett a parlament szuverenitásának tana. 

Ezt a végső lépést tette meg tehát az alkotmánybíráskodás: a bírói hatalom az alkotmány nevében a törvényhozót is felülbírálhatja. Azóta sok kontrolláló szervezet, széles bírói hatáskör született - de az Alkotmánybíróságok Európai Konferenciája szerint csak az a szervezet minősül alkotmánybíróságnak, amely bírói függetlenséget élvez, és a parlament törvényeit megsemmisítheti. 

III. ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG ÉS TÖBBSÉGI DEMOKRÁCIA

Nem félelmetes-e ez a hatalom? Hogyan dönthet egy bíróság a nép többségének akaratával szemben, hogyan semmisítheti meg a demokratikus népképviselet alkotta törvényeket? 

A törvényhozás és az alkotmánybíráskodás konfliktusa Amerikában és Európában
Erre a kérdésre az amerikai és az európai alkotmánybíráskodás más-más választ adott.
Tocqueville 1830-ban megejtett amerikai utazása során ámulatba esik azon, hogy "az amerikaiak óriási politikai hatalommal ruházták fel bíráikat, [...] megengedték neki [a bírónak], hogy egyáltalán ne alkalmazza azokat a törvényeket, amelyeket alkotmányellenesnek tart". De rögtön fel is fedezi, hogy csökkenti az ebből a hatalomból származó veszélyeket, hogy a bíró mindig valamely konkrét ügy kapcsán dönt a törvény alkalmazhatóságáról is, formálisan nem semmisíti meg a törvényt, hanem az a nem-alkalmazástól magától kikopik a gyakorlatból. A Kongresszus feletti kontroll a konkrét ügyben való döntés mögé rejtőzik, s mint Tocqueville mondja, ezzel "részben már el is leplezi jelentőségét a közönség előtt".

Ezzel szemben Európában a törvényhozás és az alkotmánybíróság konfliktusa nyílt és éles: a külön erre a feladatra létrehozott AB ítél a jogszabályok alkotmányosságáról, s mindenkire kiterjedő hatállyal megsemmisíti a törvényt. Nem is alkotmánybíróság az, ami ezzel a hatalommal nem rendelkezik. Joggal mondta Kelsen: az AB negatív törvényhozó.

Az európai alkotmánybíróságok forradalmi legitimációja

Az európai alkotmánybíróságok büszkén és öntudatosan vállalják ezt a szerepet: forradalmi legitimációval rendelkeznek. Az európai alkotmánybíróságok három hullámban keletkeztek - mindhárom generáció összekapcsolódott egy-egy rendszerváltással, amikor egy korábbi elnyomó vagy tekintélyuralmi rendszer helyébe demokratikus jogállam lépett. Az első nemzedék, a német, az olasz AB, a francia Alkotmánytanács a világháború utáni újrakezdésből nőtt ki. A második generációs bíróságok a Franco-, illetve a Salazar-rezsim összeomlását követték Spanyolországban és Portugáliában, a katonai diktatúrát Görögországban az 1970-es években. A harmadik hullám a kommunista rendszerek bukása után söpört végig Közép- és Kelet-Európán és a volt Szovjetunión. (De ahogy már utaltam rá, ezt látjuk Európán kívül is: AB jött létre Dél-Afrikában az apartheid után.

Az AB-k létrehozását alapvetően motiválta a többségi demokráciával szembeni mélységes bizalmatlanság - hiszen ezek az országok megtapasztalták, hogy a parlamentek bármit megszavazhatnak. 

Az emberi jogok tisztelete és az alkotmánybíráskodás

Az alkotmánybíráskodás ilyen elterjedése, de még inkább sikeres volta, az intézmény elismerése és az ítéletek követése nem jöhetett volna létre a második világháború utáni nagy emberi jogi reneszánsz nélkül, amely egyrészt reakció volt a fasizmus és a háború embertelenségére, és egy jövendő világ programja is. Az új korszak azzal indult, hogy az ENSZ alapokmánya az emberi jogokat a nemzetközi jog és a nemzetek közösségének védelme alá helyezi (azaz betartásuk nem az egyes országok belügye többé). Ezt követte 1949-ben az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata; majd Amerikában a feketéket emancipáló polgárjogi mozgalom.

Az utóbbi fél évszázad alkotmányai pedig mindenütt tartalmazzák az emberi jogok katalógusát. Ez a második változás, amely megváltoztatta a jogot, és a jogról való gondolkodást is. Gondoljuk meg, hogy olyan fogalmak, amelyek korábban filozófusok, teológusok, esetleg jogbölcselők témái voltak, most egyszerre a pozitív jog részeivé váltak. Az olyan fogalmak, mint szabadság, emberi méltóság, egyenlőség, korábban legfeljebb az alkotmányozónak vagy törvényhozónak szóló erkölcsi célkitűzések voltak - ilyen program volt a híres 1789-es francia Nyilatkozat is az ember és polgár jogairól. Most azonban közvetlenül hatályos joggá váltak és technikailag beilleszkedtek a jog szokásos mechanizmusai közé, például bíróságra lehet vinni őket. De még fontosabb, hogy ezek a fogalmak, pontosabban a mögöttük álló értékek ezentúl meghatározzák az összes jogszabály tartalmát. Csak az a jogszabály lehet érvényes, amely nem mond ellent az emberi méltóságnak, az egyenlőségnek, a lelkiismereti szabadságnak, a véleménynyilvánításhoz való jognak. Az alkotmány tehát így vált formálisból tartalmivá. 

IV. A MAGYAR AB LÉTREJÖTTÉNEK TÖRTÉNETE

A fárasztó elmélet után pihenjünk meg a történetmondásnál. 

A háború utáni rendszerváltást kifejező 1946: I. tc., amely a királyság helyett bevezette a köztársasági államformát, ennél többet is tett: preambulumában kinyilvánította, hogy "a köztársaság polgárai részére biztosítja az ember természetes és elidegeníthetetlen jogait". 
Eckhardt Sándor demokrata néppárti képviselő azonnal indítványozta, hogy az emberi jogok védelmére alkalmas alkotmánybíróságot is állítsanak fel. Ezt a baloldal lehurrogta ("reakciós bíró kezébe tegyük?" - kiabált közbe Marosán György).

A nyolcvanas években a szocialista törvényesség és a dereguláció jegyében alkotmánybíróság-szerű szerveket állítottak fel. (Jugoszláviában korábban is működött ilyen AB.) Itt a mozgató eszme nem az emberi jogi értékek érvényesítése, hanem a túlburjánzó szabályozás kitisztítása és ellenmondásmentessége volt. Ilyen szerv volt a lengyel Tribunál, és a magyar Alkotmányjogi Tanács. Ez utóbbi nem volt AB, a parlament szerve volt, törvényt nem bírálhatott felül. "Elvtársak, csak semmi jogászkodás" - mondta Kádár János az Alkotmányjogi Tanács tagjainak a megválasztásuk után tartott fogadáson.

1988-89-ben a szocialisták alkotmányreformra készültek. Ennek két előrehozott lépése az alkotmánybíróság felállítása és a köztársasági elnök intézményének helyreállítása lett volna. Az Ellenzéki Kerekasztal létrejötte, majd a Nemzeti Kerekasztal áthúzta azt a törekvést, hogy ezt a két intézményt még 1989 tavaszán létrehozzák. Az EKA tudniillik mindkettőben hatalomátmentési kísérletet látott. Ezért az AB-ot a szabadon megválasztott parlamentre akarta hagyni. 

A tervezett AB tipikusan szocialista jegyeket viselt. Előkészítése során az Igazságügyi Minisztérium minden létező külföldi törvényt lefordíttatott, s minden létező hatáskört belezsúfolt a tervezetbe - kivéve a legfontosabbat, ami az alkotmánybíróságot alkotmánybírósággá teszi: ez az AB nem semmisíthetett volna meg törvényt. Ha egy törvényt alkotmányellenesnek is tartott volna, az Országgyűlés mondta volna ki a végső szót. 
 
Az EKA gyanakvása nem volt alaptalan. A bírák jelölésében szerepet kapott volna az MTA és a Jogászszövetség. Mindkettőt az MSZMP tartotta kézben. Az AB elnökét nem a bírók, hanem a parlament választotta volna. 

A tervezett AB beszédes példa arra, hogy a reformkommunisták által elképzelt rendszerváltás nem ment el volna odáig, mint amit a valódi, gyökeres rendszerváltás hozott. 1990 nyarán a történelem egyszerűen túlhaladta ezeket az óvatos terveket. 

1989 szeptemberére az új alkotmány munkálatai annyira előrehaladtak, a tervezet már olyannyira eltért a reformkommunisták által javasolt óvatos módosításoktól, hogy az EKA is meggondolandónak tartotta az AB felállítását az alkotmány védelmére. Három feltételt támasztottunk: 1. Legyen valódi alkotmánybíróság, azaz semmisíthesse meg a törvényeket is; 2. az utólagos normakontrollt bárki indítványozhassa; 3. a bírókat paritásos parlamenti bizottság jelölje, és a parlament minősített többséggel válassza meg, az elnököt a bírák maguk válasszák soraikból. Megegyezés született még az AB fokozatos felállásáról: 1989 novemberében 5 bíró, a szabad választások után további öt, az utolsó ötöt pedig majd a második parlament választja meg további négy év múlva. Az első öt helyet el is osztották.

Ezeket a követeléseket az MSZMP-t képviselő Pozsgay Imre elfogadta. Az elvekben az EKA egyetértett, a végleges szöveget az utolsó hétvégén írtuk meg, a Kerekasztal nem is látta. Az alkotmánybírósági törvényt az alkotmánnyal egy napon fogadta el a parlament, majd 1989 november végén megválasztotta az első 5 bírót.

Az AB 1990. január 1-jén kezdte meg működését. A rendszerváltás szervei közül az első és egyetlen volt, amely már a választások előtt tevékenykedett - egy igazi filius ante patrem -, s alkotmányossági szempontból felügyelte magát a szorosan vett rendszerváltást. Ekkor kezdődött az a világtörténeti újdonság, hogy egy forradalmi folyamat szigorúan jogállami keretek között zajlik. Ez az, amit később az AB jogállami forradalomnak nevezett, s saját magát e jogállami forradalom letéteményesének tekintette. 

V. A MAGYAR AB JELLEMZŐI

Az így megszületett AB-nak két jellemzője van: 1. az absztrakt hatáskörök sokasága, 2. az, hogy bárki indítványozhatja jogszabály felülvizsgálatát, továbbá alkotmányellenes jogalkotói mulasztás megállapítását. 

Az absztrakt hatáskörök az eredeti, kelseni modellhez való visszatérést jelentik: csak törvényeket és rendeleteket lehet megtámadni, konkrét bírói ítéletek és hatósági határozatok ellen nem lehet az AB-hoz fordulni.
 
Az AB tehát a tiszta és konstitutív alkotmánybírósági funkcióra, a jogszabályok felülvizsgálatára szorítkozott. Ezt hívják absztrakt normakontrollnak, mert konkrét ügytől, konkrét jogsérelemtől függetlenül megtámadhatók a jogszabályok. Hasonlóan nem kapcsolódik konkrét ügyhöz, amikor az AB azt állapítja meg, hogy a jogalkotó alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy nem alkotott meg egy törvényt vagy rendeletet. Az ún. elvont alkotmányértelmezés sem csupán egy konkrét ügyre ad megoldást, hanem az alkotmány valamely rendelkezésének a jövőben is követendő értelmezését állapítja meg.
 
Sok bíróságnak van a magyarhoz hasonlóan csakis absztrakt hatásköre, de egyedülálló, hogy ezeket az eljárásokat bárki indítványozhatja. Ez a híres populáris akció, amikor valaki nem, illetve nem szükségképpen saját jogsérelme orvoslásáért lép fel, hanem voltaképpen az alkotmányos rend épségéért. 
 
Óriási mennyiségben érkeztek az AB-ra a népből jött indítványok. Sok olyan eljárás indult így, amelyet az absztrakt normakontroll másutt szokásos indítványozói: országgyűlési képviselők, miniszterek, kormány, országos érdekképviseletek sosem indítottak volna, mert érdekeikkel szemben állt volna, felborította volna a nehezen kialkudott kompromisszumokat, vagy egyszerűen olyan ügyekre vonatkozott, amelyeket egyetlen képviselő sem vállalt volna magára (ilyen volt például a halálbüntetés eltörlése). 

A populáris akció bizonyosan hozzájárult az AB gyors népszerűségéhez, és a benne való bizalomhoz. Másrészt a populáris akció szinte a direkt demokrácia egy formájaként működött: a nép beleszólhatott a rendszer átalakításába - ha csak negatív törvényhozóként is, s az indítványokba foglalt kifogásokkal valóban alakítója lett az új jogrendnek. 

VI. MIT HOZOTT KI AZ AB A TÖRVÉNY ADTA LEHETŐSÉGEKBŐL?

Az AB joggal tekintette az alkotmánybírósági törvényt és az alkotmányt is megformálandó nyersanyagnak. Mindkettő tele volt hézagokkal, ellentmondásokkal, keletkezéstörténetükből következően kiérleletlen rendelkezésekkel, miközben az AB-nak önmagát is meg kellett formálnia. 

Az önmeghatározás legsürgősebben a külső megjelenésre vonatkozott. 
Hiszen - új alkotmány híján - az AB reprezentálta az új alkotmányosságot. Elhatároztuk, hogy bevezetjük a talárt - aztán hosszasan szavaztunk arról, milyen színű legyen, s hogy színházi szabó vagy a veszprémi püspökség szabója varrja-e meg. Ide tartozott volna az épület is - míg a külföldi alkotmánybíróságok pompás palotákban vannak elhelyezve, nekünk be kellett érnünk a XIII. kerületi pártbizottság egykori VB-termével és az összetolt Varia-asztalokkal. 

Az alkotmánybírósági eljárást a törvény néhány alapelven túl külön törvényre utalta - amely mindmáig nem született meg. Az AB "igazi" bíró tagjai - két volt bíró ült a testületben a nyolc professzorral szemben - ügyfeleket akartak látni, valódi tárgyalásokat tartani. A többség azonban nem akarta beengedni a népet az AB termeibe. Nem azért, hogy csizmájával fel ne karcolja a fényes padlót, hanem azért, mert néhány kísérlet után kiderült, hogy egy absztrakt normakontrollnál, ahol nem az indítványozó saját ügyéről van szó, hanem egy absztrakt alkotmányossági kérdésről, nincs erre szükség, az indítványozó jogi érveit már elmondta az indítványban. Így alakult ki az AB "titkos" eljárása, ahol a bírák tanácskozóterme fontosabb, mint a tárgyalóterem, amely protokolláris célokat és az ítélet nyilvános kihirdetését szolgálta. Az absztrakt indítványozó voltaképpen az első mozgató, aki elindítja a gépezetet. 

Látni kell azonban, hogy ezt a korlátozást az AB bőségesen ellensúlyozta azzal, hogy a nép indítványait viszont korlátlanul beengedte az alkotmánybíróságra. Míg másutt válogatott ügyvédek beadványai kerülhetnek csak az AB elé, mi indítványként befogadtunk sajtpapírra írt leveleket is, és igyekeztünk megtalálni bennük az indítvánnyá minősüléshez szükséges alkotmányossági problémát.

Ez lett az egyik forrása annak, hogy az AB nem követte az indítványhoz kötöttség elvét, vagyis túlterjeszkedett azon a problémán, amelyet az indítvány tartalmazott. Megvizsgálta ugyanazon törvény további rendelkezéseit, sőt tematikusan összefüggő jogszabályokat is. Előfordult, hogy az indítványt elutasította, de más szabályokat megsemmisített.

VII. TARTALMI TÖREKVÉSEK

Az eljárás ilyen alakítása az AB-nak azt a fő törekvését szolgálta, hogy minél hamarább, öt-hat év alatt az alkotmány minden paragrafusát magyarázhassa, értelmezze, s ezzel koherens rendszert építsen ki. Ezért minden alkalmat megragadott, hogy az alkotmányt értelmezhesse. Hangsúlyozni kell, hogy az AB elvileg megalapozott rendszerre törekedett - mintegy szembeállítva azt a napi politikai érdekű alkotmánymagyarázattal. Ezt fejezi ki a "láthatatlan alkotmány" metaforája, amely 1990-ben, a halálbüntetés-ítéletben szerepel. Ezt tartják az AB programhirdetésének, aktivista krédójának. 

A láthatatlan alkotmányt persze láthatóvá kellett tenni. Vagyis az AB-nak világossá kellett tennie döntésenek elvi alapjait és módszertanát. Másrészt az egyes jogok és intézmények tartalmát is tisztáznia kellett. Mit jelent konkrétan a köztársasági elnöknek az a jogköre, hogy ő a fegyveres erők főparancsnoka? Mennyiben állhat a népszavazás a törvényhozás fölött? Hol vannak a szólásszabadság határai például a büntetőjoggal szemben? Meddig lehet büntetlenül gyalázkodni egy közösséggel szemben, és hol kezdődik a büntetendő közösség elleni izgatás? De elvileg is el kellett dönteni: a véleményszabadságból az államnak az a kötelessége folyik-e, hogy nyitva tartsa a kommunikációs csatornákat, vagy beleszólhat az ott folyó kommunikáció tartalmába is? (Az előbbi tartalmi korlátozásra csak más jogok védelmében, szűk körben van lehetőség.) Mit jelent a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog? (Gyakorlatilag a minimális egészségügyi ellátás állami megszervezését.) Vagyis az AB voltaképpen megalkotta részleteiben a magyar alkotmányjogot. 

Az AB mindebben természetesen példaképekre támaszkodott. 5 év alatt akart oda eljutni, ahová a német AB 50 év alatt. Importáltuk Magyarországra az európai alkotmányosságot. Az akkori politikai légkörben - amikor mindenki, a parlament és a kormány is bizonyítani akarta európaiságát - óriási erőforrás volt az AB határozatai elfogadása számára, hogy az általa adott megoldás az európai standard.

Ez nem a külföldi ítéletek másolását jelentette, hanem egy gondolkodásmód és igényességi mérce elsajátítását. Nem egyszer kifejezetten el akartunk térni a szokásos megoldástól - például az abortusz-ítéletben, az igazságtételi ügyekben. Ezt persze indokolni kellett. 

Segített a beilleszkedésben az akkor ránk irányuló nemzetközi figyelem. Az AB világnyelveken is közzétette legfontosabb ítéleteit, bőséges magyarázatokkal. Ez meghálálta magát: külföldi könyvek sora született a magyar Alkotmánybíróságról. 
VIII. "NEGATÍV TÖRVÉNYHOZÁSBÓL" POZITÍV BÍRÓSÁGI JOGALKOTÁS

Az, hogy az AB a konkrét ügy eldöntése mellett általában is megfogalmazta a döntés elvi alapjait, gyakorlatilag arra vezetett, hogy a törvények megsemmisítését, a negatív törvényhozást háttérbe szorította az AB pozitív jogalkotó szerepe. Az AB ítéletei, s a benne foglalt általános tételek ugyanis mindenkire kötelezőek.

Az AB ítéleteiben általános, alapelv szintű szabályokról van szó, amelyek a politikai törvényhozás keretéül szolgálnak. Jó példa erre a személyi szám-határozat, melynek minden elvi megállapítása bekerült később az adatvédelmi törvénybe. (Pl. hogy alkotmányellenes a személyes adatok "készletre gyűjtése", továbbá a korlátozás nélkül használható, általános és egységes személyazonosító jel, azaz a személyi szám. Ezeken felül az ítélethez köthető a célhoz-kötöttség alapelve, az érintett jogának kimondása a saját adataihoz való hozzáférésre, illetve az a megállapítás, hogy szükség van egy független adatvédelmi biztos intézményére.) 

Hasonló eset, hogy a közoktatási törvény szó szerint megismétli az AB tételeit az állami iskolák semlegességéről, az egyházi iskolák jogállásáról. Még egy példa: a híres környezetvédelmi non-derogation elv: a természetvédelem jogszabályban biztosított szintje nem csökkenthető. A védelem szintjének csökkentéséhez annak elkerülhetetlen szükségességét kell bizonyítania a törvényhozónak vagy kormánynak. De megállapított az AB új, az alkotmányban nem szereplő alapvető alkotmányos jogokat is. Ilyen például a vérségi származás kiderítéséhez való jog.

Ha lehetett, az AB nem semmisítette meg a törvényt, hanem előírta, milyen értelmezése alkotmányos, s így közvetlenül a jogalkalmazóhoz szólt. Egyre gyakrabban alkalmazta az alkotmányellenes mulasztás megállapítását, akkor is, ha volt ugyan törvény, de nem nyújtott teljes védelmet egy alkotmányos jognak. Ennek a technikának kettős haszna volt: egyrészt elkerülte az éles konfliktust az Országgyűléssel, hiszen nem semmisítette meg annak jogalkotását; másrészt viszont a mulasztási határozatban részletesen meghatározta, hogyan lehet, azaz kell, pótolni a mulasztást. A parlament pedig készségesen követte ezeket az iránymutatásokat. 

Az amerikai irodalom a magyar Alkotmánybírósággal kapcsolatban alkotmányos alkudozásról (constitutional bargaining) beszél. Voltaképpen igaza van. Számos törvény ismétlődően megjárta az AB-ot; a törvényhozó mindig igazított rajta az AB követelményei szerint, míg végül kialakult egy olyan állapot, amely alkotmányosan már elfogadható volt, és a törvényhozó eredeti céljától sem állt túl messze. Ez történt a kárpótlási törvényekkel vagy a Bokros-csomag egyes darabjaival is. Vannak persze alapkérdések, amelyekben nincs alku. A szólásszabadság védelméből például nem engedett az AB a parlamentnek a gyűlöletbeszéd  büntethetőségét kiterjeszteni szándékozó próbálkozásaival szemben.

IX. AZ ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS VISZONYA A POLITIKÁHOZ

Az AB a politikai rendszer egyik legfontosabb része. Láttuk, milyen kérdésekben mondja ki az utolsó szót, ad szabad utat vagy hiúsít meg politikai szándékokat. A látszat azonban nem csalhat meg minket. Nem az AB, hanem az alkotmány szab határt a politikának. Az AB mindent megtett, hogy tudatosítsa: a rendszerváltással megfordult a jog és a politika viszonya. A szocializmusban - mint más nem-alkotmányos rendszerekben is - a politika eszközként használta a jogot. Az alkotmányos rendszerben viszont bármely politikai törekvés csakis az alkotmány keretei között valósítható meg. 

Hogyan tud szabad maradni az AB a napi politikától? Több módja van rá. 

Az AB valódi védelmezője a politikába bonyolódás ellen az, hogy kizárólag szakmai érvek alapján dönt. A politikai kérdések eljogiasítása egyébként az alkotmánybíráskodás egyik praktikus értelme. Kiragadja a kérdést aktuális politikai összefüggéseiből. Nyelvileg és fogalmilag is a politikától idegen közegbe helyezi, s itt hozza meg azt a döntést, amelynek hatása túlnyúlik a konkrét ügyön. A politikus nem érti ezt a nyelvet - ezért van az, hogy az AB ítéleteit le kell fordítani számára. Az a nyelv viszont, amelyet az AB beszél, az alkotmányjog nemzetközi nyelve, mondhatnám latinja.
 
Azok a végső soron morális alapelvek, amelyeket az AB alkalmaz, nem tartoznak a politika hatáskörébe. Az emberi méltóság elve nem többségi döntés kérdése. (Ezért mondtam, hogy az alkotmány a törvényhozó hatalom felett áll.) S az elvek alkalmazásában is gyakran vannak olyan határkérdések, ahol reménytelen a konszenzus, s egy többségi döntésnek nem lenne morális ereje. Nem véletlen, hogy abortusz, eutanázia kérdésében végül az alkotmánybíróságoknak kell döntenie. Ekkor olyan elvi indokolásra van szükség, amelyet a parlamenti többség a törvényhozás természetéből következően nem képes nyújtani.

A napi gyakorlatban pedig megteheti az AB, hogy kifejezetten elmenekül a politika közeléből. 

Végül is a bíróság maga mondja meg, mivel hajlandó foglalkozni. A klasszikus eszköz Amerikából származik: ez a politikai kérdés (political question) doktrínája. Ami a LB szerint nem a bíróságra, hanem más hatalmi ágra tartozik, az politikai kérdés, aminek elbírálására nincs a bíróságnak hatásköre. De hogy mi minősül ilyen kérdésnek, azt maga mondja meg, s az erre kinyilvánított általános ismérveket mindig áthágta a LB, ha valamivel jobbnak látta nem foglalkozni. A magyar AB is mindig megtalálta a megfelelő formulát, ha valamiben nem akart dönteni. 

A másik eszköz, hogy az AB ragaszkodik bírói szerepéhez, vagyis ahhoz, hogy ő mondja ki a végső szót, s ne váljon más, politikai döntések közreműködőjévé. Ennek érdekében az AB még a törvényben írt hatásköreit is módosította.

Így előfordult, hogy nem volt hajlandó előzetes normakontrollt végezni, noha az alkotmánybírósági törvény szerint attól a perctől kezdve, hogy egy törvényjavaslatot bevittek a Házba, ötven képviselő előzetes normakontrollt kérhetett. Ez azt jelentette, hogy a még politikai viták kereszttüzében álló, nem is végleges szöveget kell elbírálnia (akár ismétlődően) az AB-nak. Az előzetes normakontroll voltaképpen tanácsadás a törvényhozási folyamatban, amelyben mások döntenek. Egy bíróság azonban végső és kötelező döntést hoz. Ennek is megvan a maga amerikai hagyománya. Amikor Washington  elnök 30 kérdést tett fel a Legfelsőbb Bíróságnak arról, hogyan viszonyuljanak az Államok a francia-angol viszályhoz, a bíróság azt válaszolta, hogy nem áll módjában tanácsot adni, s ebben csak az vigasztalja, hogy az elnök bölcsessége meg fogja találni a helyes utat. A magyar AB érdesebben fogalmazott: az AB nem tanácsadója, hanem bírája az Országgyűlésnek - áll az egyik ítéletben.
 
Hasonlóképpen, ha a legfőbb állami szervek alkotmányértelmezést kértek tőle, az AB csak olyan kérdéseket fogadott el, amelyek alkalmasak arra, hogy minden más esetben is kötelező, elvont szabállyal lehessen válaszolni rájuk. Az AB nem arra válaszolt, hogy a köztársasági elnöknek alá kell-e írnia Hankiss Elemér felmentését a tévéelnöki székéből, hanem azt fejtette ki, milyen körben, milyen kritériumok megléte esetén van az elnöknek úgynevezett önálló politikai döntésre joga, amelyhez tehát nem kell miniszteri ellenjegyzés. 

Hogy mi az alkotmányértelmezési kérés mögötti konkrét politikai vita, hogy egyáltalán van-e ilyen ügy, az AB számára olyan kérdés, mint Don Quijote számára az, hogy Dulcinea del Toboso valóban létezik-e. Mikor a hercegnő Don Quijotétől e felől érdeklődött, ő így válaszolt: "Csak az Isten tudja, van-e a világon Dulcinea vagy nincs, puszta fantom-e ő vagy sem, s ez nem is olyan tárgy, amely felől szükséges volna az utolsó porcikáig bizonyosságot szerezni". Csak az Isten tudja - folytathatnám -, hogy ez-e az egyetlen eset, amikor az alkotmánybíró Don Quijotéhez hasonlít.