A Sólyom-bizottság megállapításai az ügynöktörvényről

Elkészítette jelentését a készülő ügynöktörvényről a Medgyessy Péter kormányfő által felkért szakértői bizottság, amelyet szó szerint tesszük közzé. Ebben a bizottság leszögezi: a rendszerváltozás előtt Magyarország nem volt jogállam, ezért a titkosszolgálatok működése sem lehetett jogállami, és egyes személyek titkosszolgálati múltját sem lehet arra való hivatkozással titokban tartani, hogy a szolgálatok tevékenysége "a jogállammal összeegyeztethető volt".

További meggondolások

A fenti alkotmányossági problémák után a bizottság külön is szükségesnek látja, hogy a törvényhozás elvi alapjaival kapcsolatban, amelyek a preambulumokban és az indokolásokban is megjelennek, további elvi szempontokra és a szövegekben megjelenő ellentmondásokra felhívja a figyelmet.

a) "A múlt megismerése." A múlt megismerése és különösen is az elmúlt pártállami rendszer működésmódjának tisztázása kétségkívül olyan cél, amely -alkotmányos keretek között - jogok korlátozását is indokolhatja.( )

A törvényjavaslatok személyes adatok hozzáférhetőségén keresztül is elősegítik a múlt megismerését. Ez azonban a múlt teljes feltárásához nem elegendő. A bizottság álláspontja szerint a múlt megismeréséhez - a rendszerváltás óta eltelt időt is figyelembe véve - sokkal inkább a tárgyi összefüggések feltárása szükséges, mint egyes személyes adatok nyilvánossága. Esetleges személyes adatokból nem áll össze a rendszer képe. A titkosszolgálatokkal való együttműködés helyes értelmezéséhez viszont szükséges ismerni a rendszert és módszereit. Ez utóbbi fontos azért is, mert a bár a törvények által felölelt időszakban jogállamról nem lehet beszélni, a rendszerek jellege változott, s a nyílt terrortól az "érett poszt-totalitáriánus államig" különböző arcait mutatta. A titkosszolgálatokkal való együttműködés erkölcsi megítélésében nem közömbös, hogy valaki melyik történelmi időszakban volt ügynök.

A javasolt törvények hatása várhatóan az lesz, hogy legalább is az első időben főleg személyes adatok fognak nyilvánosságra kerülni. A személyekre való koncentrálás azonban nemcsak a titkosszolgálati rendszerek működéséről tereli el a figyelmet, hanem beágyazódásuktól is a politikai és állami rendszer egészébe. Például a titkosszolgálatok pártirányítása és irányítói legalább annyi figyelmet érdemelnének, mint az ügynökök kiléte. Ezt a kérdést a hatályos jog azon személyek feltárásával, akik "az adatokról döntéseikhez tájékoztatást kaptak", korántsem oldja meg.

b) Nem-jogállamban nincs "a jogállammal összeegyeztethető" titkosszolgálati tevékenység. A törvényjavaslatok indokolása a jogállamiság fogalmával kapcsolatos alapvető zavart tükröz. A javaslatok abból indulnak ki, hogy a tervezett törvények hatálya alá eső adatok "olyan tevékenységre vonatkoznak, amelyek a jogállamisággal bizonyosan ellentétesek", és azonos módon kell kezelni "valamennyi, a diktatúrához kötődő állambiztonsági szerv iratait". A kivételek egy részét azonban azzal indokolják, hogy "az adott titkosszolgálati tevékenység a jogállammal összeegyeztethető volt". Feltehetően "a szervezett bűnözés, a terrorizmus, vagy a külföldi titkosszolgálati törekvések ellen irányuló tevékenység" tartozik ebbe a körbe.

A törvényjavaslatok a 23/1999.(III.20.)AB határozatra hivatkoznak. Ez a határozat elutasította azt az indítványt, amely szerint diszkriminatív, hogy az átvilágítási törvény csak a III/III. csoportfőnökségre terjed ki, más csoportfőnökségekre és az elődszervezetekre nem. Tény, hogy a III/III. ügyosztályon kívüli titkosszolgálati szervek a rendszerváltozást követően is jogfolytonosan működnek, de tevékenységük jogállamivá a rendszerváltozással vált. Annak megállapítása, hogy a jogállamban is van felderítő és kémelhárító tevékenység, csak arra a kijelentésére jogosít fel, hogy ez a tevékenység a jogállamban - általánosságban véve - jogállaminak fog minősülni. A nem-jogállamban pedig - ugyancsak általánosságban véve - nem-jogállaminak kell minősítenünk. Az alkotmánybírósági határozat helyesen értelmezett gondolatmenete szerint az információk megismerésének szabadsága jogállamban is korlátozható nemzetbiztonsági érdekből. Az 1994-es határozat leszögezte, hogy a nemzetbiztonsági érdekre a III/III. csoportfőnökséggel kapcsolatban nem lehet hivatkozni. Az 1999-es határozat szerint a többi titkosszolgálat esetében szóba jöhet a nemzetbiztonság érdeke a nyilvánosság korlátozása indokaként.

A régi ügynök (és tevékenysége) titokban maradását a jelenlegi, jogállamban működő titkosszolgálatok kellően bizonyított érdeke alkotmányosan megkívánhatja. Ehhez azonban nem kell, de mindenek előtt nem is lehet a szervezett bűnözés, a terrorizmus, vagy a külföldi titkosszolgálati törekvések ellen bevetett személyek tevékenységét jogállaminak nyilvánítani. A nem-jogállami titkosszolgálat adatainak titokban tartását a nemzetbiztonsági érdek mellett indokolhatja például, ha a nyilvánosságra hozás alkotmányos jogokat veszélyeztet. Ilyen jog lehet az érintett élethez való joga. A kivételek érvényesítésére csak nagyon indokolt esetben, és a megfelelő garanciális eljárásban kerülhet sor.

"A jogállamisággal ellentétes" és "a jogállammal összeegyeztethető" minősítések körüli zavarban feltehetően szerepe van az a körüli tisztázatlanságnak, hogy a hivatásos alkalmazottak és a hálózati személyek nyilvánosságra hozása mennyiben céloz vagy jelent ténylegesen erkölcsi szankcionálást. A bizottságnak nem feladata a közvéleményt abból a szempontból elemeznie, hogyan ítéli meg erkölcsileg a múlt rendszert. Mindenesetre annak tájékozott erkölcsi értékeléséhez is hozzájárulni a törvényjavaslatok igen helyes célja.

A politikai közszereplők múltjának erkölcsi megítélésétől teljesen függetlenül, esetükben külön alkotmányos érv szól múltjuk feltárása mellett. Az Alkotmánybíróság már 1994-ben kifejtette, hogy titkosszolgálati múltuk nyilvánossága azért is szükséges, mert a mai közhatalom gyakorlói és más politikai szereplők egy részéről korábbi funkciójuk vagy nyilvános tevékenységük folytán a közvélemény tudhatja, hogy korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytattak. Az állami tisztségviselők és szervek helyes megítéléséhez és a működésükbe vetett bizalom megalapozásához valamint a politikai közélet tájékozott megítéléséhez és megvitatásához szükséges, hogy a közszereplő politikusok múltjának megismerhetőségében a titkos tevékenység okozta különbség ne maradjon fenn; ennek a megkülönböztetésnek nincs alkotmányos indoka.

Éppen ezért a bizottság szükségesnek tartja és támogatja a T/542. sz. törvényjavaslatnak azt a koncepcióját, hogy a legfontosabb állami tisztségek viselői (és az arra pályázók), valamint a jelentősebb támogatást elért pártok vezetői esetében az átvilágítás feltétel nélküli, azaz titkosszolgálati múltjuk adatait akkor is nyilvánosságra kell hozni, ha egyébként a mentesítő rendelkezések alá esnének. Ha ez az állam, vagy a biztonsági szervek számára túlzott kockázatot jelentene, akkor az illető egy alkalmassági feltételnek nem felel meg, s ezért nem töltheti be a posztot. A választópolgároknak joguk van tudni, kire szavaznak. Ezzel ellentétes a törvényjavaslat azon rendelkezése, hogy a jelölt kérheti az előzetes tényfeltárás mellőzését.( )

Észrevételek a törvényjavaslatok egyes rendelkezéseihez

T/541. sz. törvényjavaslat

1. § (2) 3. és 9. pont. A törvény céljával összhangban a megfigyelt személyt indokolt lenne nem kérelmezőnek, hanem igénylőnek nevezni, és az egyéb kérelmezőkkel szemben soron kívül kiszolgálni.
6. pont. A javaslat definíciója következtében a harmadik személy jogait (ld. 3. §(3)) élvezi a "társadalmi kapcsolat", az "alkalmi kapcsolat" és a "hivatalos kapcsolat" is, akik szerepük szerint a hálózati személyekhez tartoznának.
8. pont. A tudományos kutató meghatározásával és jogaival kapcsolatos észrevételeket ld. fenn.
- Javasoljuk definiálni a "jogszerű nyilvánosságra hozatal fogalmát is".

2. § Titkos minősítés ex lege megszüntetése, a minősítés kivételes fenntartása.

Az államtitokká minősítés alapjogi korlátozás. Az államtitoksértés bűncselekmény. Az alkotmányosan rendben van, hogy bizonyos iratok törvény erejénél fogva elvesztik minősítésüket. (Erre korábban is volt példa 1995-ben.) A 2. § (2)-ben meghatározott kivételek többsége viszont csak újabb minősítési döntéssel maradhat államtitok, és csakis akkor, ha egyébként is megfelel az államtitok fogalmának, a minősítés törvényi feltételeinek. Az 1980 előtti iratokat újból minősíteni kellett; ha ez 1996. júliusáig nem történt meg, elvesztették titokká minősítésüket. A nyilvántartásokból kikerült, lappangó stb. iratokat bizonyosan nem minősítették újra.

Minősítési döntés hiányában nem tudhatja az irat birtokosa, hogy az abban lévő adat azért titok, mert valami "fenyegetne" vagy másvalami "alaposan feltehető".

Az, hogy egy korábbi irat azon az alapon legyen államtitok, mert szerepel benne bárki, aki 1990 és 2002 között akár egy napig állományban volt állambiztonsági szolgálatnál, ellentétes az államtitok törvényi fogalmával.

Sem a szolgálatok iratvisszatartása, sem a tényfeltáró bizottság döntése nem pótolhatja a minősítést.

A megfigyelt és a harmadik személy viszont a 3. § alapján megismert államtitkokat is korlátozás nélkül nyilvánosságra hozhatja. (ld. 10. § (10))

A (2) a) pont kiegészítendő a hálózati személyekkel.

3. § "Nyilvánosságra hozatal" helyett helyesebb az adattal való rendelkezési jogról beszélni.

(2) b) ba) Miért hozhatja nyilvánosságra a megfigyelt az aktájában szereplő harmadik személyek bármely - akár különleges - adatát is?

A megismerés és a rendelkezés joga más alkotmányos megítélés alá esik. Itt a generális rendelkezési szabály nem indokolható alkotmányosanUgyanez áll a harmadik személyre is.

4. § (2) Indokolatlan, hogy a javaslat kiveszi a szenzitív adatok közül a vallási meggyőződést, de bennhagyja a nemzetiségi és faji hovatartozást. A törvény célját tekintve ugyanazon érvek szólhatnak mindkettő mellett vagy ellen. Ha a differenciálatlan kutatási lehetőség fennmarad, akkor a bizottság mindkettőre javasolja alkalmazni a védelmi időt.

A vallási közösséghez tartozás és - ritkábban - a nemzetiség is lehetett a megfigyelés indoka. Ilyen esetekre engedélyezni lehetne mindkét adat kutatását, de csakis egyedileg. Ez súlyos beavatkozás a személyes adatok védelmébe. A tudományos kutatáshoz való jog csak akkor indokolhatja, ha valóban tudományos kutatásról van szó - amit a jelenlegi szabályozás nem garantál.

5. § (4) a) és (5) E szabályok révén a hivatásos alkalmazott minden korábbi ügye minden adatához korlátlanul hozzáférhet, és azokat nyilvánosságra hozhatja; az adatokat a jelentés címzettje is megkaphatja.

"Bárki" a külföldi állampolgár és az ottani szolgálatok embere is. Ennek következményeit mérlegelni kell.

6. § A harmadik személy definíciója folytán a kutatást az eljáró bíró, ügyész, és "kapcsolat" is megtilthatja.

A túlélő házastárs jogait javasoljuk az életközösség időtartamára vonatkozó adatokra korlátozni, másrészt viszont az élettársa is kiterjeszteni.

7. § Nem indokolt, hogy a bíróság számára az érintett hátrányára felhasználható, alkotmányellenesen megszerzett adatot ki kell adni. A jelenlegi szabály a jó: az érintett törvényes jogainak érvényesítéséhez adható ki adat az országgyűlési bizottság tudta nélkül. (Pl. nyugdíjügyek.)

8-10. § A nem-jogállami és a jelenlegi, jogállami titkosszolgálatok iratainak egy intézményen belüli gyűjtése és kezelése ellentétben áll a törvényjavaslatok deklarált céljaival. "A múlt feltárásához" szükséges dokumentációs háttér biztosítása különbözik a levéltári feladatoktól. A jogutód nélkül megszűnt III/III csoportfőnökség iratainak soron kívüli egyesítése a jelenleg is működő nemzetbiztonsági szolgálatok iratanyagának azzal a részével, amelyet a szolgálatok egy kivihetetlenül gyors (90 napos) biztonsági felülvizsgálat alapján nyilvánosságra hozhatónak tartanak, indokolatlanul avatkozik az állam- és szolgálati titokról, valamint a közokiratokról és közlevéltárakról szóló jogszabályok által meghatározott szakmai folyamatokba. Az eljárásba iktatott bírósági döntés a levéltári gyakorlattól idegen, és beláthatatlan változásokat indíthat el.

A törvényjavaslat számos technikai aggályt vet fel. Miért kellene az egykori eljárások jogszerűen birtokolt jegyzőkönyveit stb. úgy átadni, hogy másolata sem maradhat az érintettnél? Utána pedig a Levéltár ad majd ki másolatot? A magánszemély által birtokolt, személyes adatokat tartalmazó iratok nem közérdekű adatok, bár azok eltitkolását sem bünteti semmilyen törvény. Hogy az irat államtitkot tartalmaz-e, nem tudható. Új minősítés hiányában bizonyosan nem. A be nem szolgáltatásnak tehát nincs szankciója. A (10) szerint a törvény alapján a megfigyelt és a harmadik személy államtitkot is nyilvánosságra hozhat, csupán büntetlenséget élvez. A jogszerű nyilvánosságra hozás után a titok minősítése megszűnik? A jogszerűen birtokolt iratok (pl. 1. § c) pont) esetében a (7) bekezdés szabálya csak akkor ésszerű, ha a levéltár nem rendelkezik vele. A Levéltár másolatot készíthet arról az iratról, amelynek őrzésére a törvény nem hatalmazza fel (11) - és azt őrzi?

T/542. sz. törvényjavaslat

2. § A tényfeltárás alá eső tisztségek meghatározása alkotmányossági és célszerűségi szempontból is kifogásolható. Az Alkotmánybíróság 1994-es határozata szerint a közhatalmat gyakorló vagy a politikai közéletben részt vevő személyek tekintetében mondta ki, hogy korábbi, a jogállamisággal ellentétes tevékenységük közérdekű adat. A közérdekű adatot az alkotmánybírósági határozat nem az adatvédelmi törvény meghatározása szerint használja, hanem azt az alapelvet jelenti ki, hogy az ilyen adatok nyilvánosságát a törvénynek biztosítania kell. A határozatból is nyilvánvaló azonban, hogy az átvilágítás mélysége, azaz az érintettek és az adatok köre az Alkotmányból nem vezethető le, viszont az egységes mérce alkalmazása követelmény. A politikai közéletben részt vevők közül a határozat a politikai közvéleményt feladatszerűen alakító személyeket nevesíti. Az országos köztestületek és az Országgyűlés vagy a kormány által alapított közalapítványok kurátorairól nem mondható ki általában, hogy a politikai közélet szereplői. A köztestületekre delegált állami feladatok sem teszik egyenlővé az ilyen köztestületek vezetőit a közhatalmat gyakorló vezető állami tisztviselőkkel.

Az egyházak országos és területi vezetői, "akik az egyház saját szabályai szerint az egyház vagy szervezete működését irányító módon meghatározzák", nem felelnek meg a politikai közélet résztvevője kritériumának. Az Alkotmánybíróság határozata 1994-ben felvetette, hogy "a feladatuk szerint is politikai véleményformáló egyházi testületek vagy tisztségviselők a kötelező ellenőrzésből miért maradtak ki". Az Alkotmánybíróság megjegyezte, hogy az ilyen egyházi személyek ellenőrzése nem ütközik az állam és egyház elválasztásának elvébe, hiszen nem az egyházakra vonatkozó, hanem ún. "általános törvényről" van szó, amely minden hasonló tényállást egyaránt szabályoz. A közös kritérium pedig a "feladatszerű politikai véleményformálás". Ez nyilvánvalóan nem vonatkoztatható automatikusan az egyházak tényleges irányítóira. A törvényjavaslat - állításával ellentétben - nem tesz eleget az alkotmánybírósági mércének, amikor az egyházi vezetőket is általában az érintettek közé sorolja, hanem azzal ellentétesen jár el.

A törvényjavaslat címe szerint a "közéleti szerepet betöltő személyek" állambiztonsági múltját kívánja nyilvánosságra hozni. A személyi hatály indokolásánál azonban csakis az Alkotmánybíróság határozatára hivatkozik. Az viszont csakis az ott megállapított, a politikai közéletben részt vevő személyek tekintetében alapozza meg az átvilágítás alkotmányosságát. A törvényjavaslat a kör kitágítása mellett nem hoz fel érvet.

A törvényjavaslat olyan sok személy átvilágítását irányozza elő, hogy a feladat határidőre való alapos, és az érintettek jogait tiszteletben tartó elvégzése valószínűtlen. Ezért meggondolandó a nagy létszámú csoportok átvilágításának célszerűsége. (Például az összes polgármester.)

4. § A tényfeltáró bizottság megalakításának és eljárásának szabályozása kétségessé teszi a bizottságba vetett közbizalom kialakulását.

A bizottság tagjaival szemben semmilyen képesítési vagy egyéb követelmény nincs, kivéve néhány, a politikai múlttal összefüggő összeférhetetlenségi tényállást, amelyről a bizottság maga dönt. A bizottságban többségben vannak a kormánypártok delegáltjai. A szótöbbséggel való döntés ezért is aggályos. A bizottság kizárólag a rendelkezésére bocsátott iratok alapján dönt, az érintettnek nincs lehetősége megjelenni, és véleményt nyilvánítani. A határozat indokolási kötelezettségéről a javaslat hallgat.

Az Észrevételekhez Hack Péter különvéleményt csatolt. Majtényi László és Bence György az Észrevételekhez kiegészítést fűzött. Bence György kiegészítésének 1. és 2. pontjához Boross Péter csatlakozott.

Budapest, 2002. augusztus 21.