A Sólyom-bizottság megállapításai az ügynöktörvényről

Elkészítette jelentését a készülő ügynöktörvényről a Medgyessy Péter kormányfő által felkért szakértői bizottság, amelyet szó szerint tesszük közzé. Ebben a bizottság leszögezi: a rendszerváltozás előtt Magyarország nem volt jogállam, ezért a titkosszolgálatok működése sem lehetett jogállami, és egyes személyek titkosszolgálati múltját sem lehet arra való hivatkozással titokban tartani, hogy a szolgálatok tevékenysége "a jogállammal összeegyeztethető volt".

Hack Péter

Különvélemény a T/541. és T/542. számú törvényjavaslatokhoz fűzött Észrevételekhez

Általános megállapítások

A bizottság által véleményezett törvényjavaslatok megalkotását elkerülhetetlenné tette az a körülmény, hogy egyértelművé vált, a nem-jogállami titkosszolgálatok adatainak kezelésére mindeddig nem sikerült megoldást találni. Az eddig alkalmazott és - az országgyűlés által 2002. nyarán létrehozott vizsgálóbizottságok tevékenysége alapján is - nyilvánvalóan kudarcot vallott jogi megoldások , a továbbiakban fenn nem tartható hamis állításokon alapultak. Hamisnak és tarthatatlannak bizonyult az az állítás, hogy a nem-jogállam titkosszolgálatai közül egyedül a III/III-as csoportfőnökség tevékenysége volt nem jogállami tevékenység. Tarthatatlan, hogy az átvilágítást és a múlt megismerésének lehetőségét kizárólag a III/III-as csoportfőnökséggel való együttműködésre és annak irataira korlátozzák, mint ahogyan azt a hatályos jogszabályok teszik. Az iratok teljes körű - kizárólag jogállami kivételeket megengedő - megismerhetőségét nem helyettesítheti az "átvilágítás" típusú eljárás, ahol a tények "cenzúrázása" történik, jelenleg az "ügynökbírák" közreműködésével. Ezen megoldások helyett, az iratok egyesítésének és megismerhetőségének biztosítása szükséges.
Az iratokhoz való korlátlan hozzáférés szolgálja a múlt megismerhetőségét, vagyis a múlt megismerésének útjába helyezett törvényi akadályok felszámolását. Ugyanakkor szolgálja a jelen érdekét, mindenekelőtt a közéleti szereplők esetében, ahol világossá teheti, hogy a jelen közéleti szereplőit milyen, mindeddig titokban tartott érdekek befolyásolják döntéseikben. Az iratok tartalmának megismerése a jövő alapvető érdekét is szolgálja, azáltal, hogy világossá teszi a jövő esetleges nem-jogállamát kiszolgálni szándékozóknak, hogy ilyen irányú tevékenységük nem élvezheti a jogállam védelmét.
A nem-jogállami titkosszolgálatok iratainak sorsát nem lehet úgy rendezni, hogy a volt tisztek és ügynökök érdekeit és a volt áldozatok érdekeit egyenlő mértékben érvényesítsük. Az eddigi szabályozás a felmerülő kérdéseket rendre "a volt tisztek és ügynökök javára döntötte el" a bizottság tagjainak többsége a megalkotandó törvények vonatkozásában is folytatandónak tarja ezt a hagyományt. Véleményem szerint a jogalkotónak szakítania kell ezzel a megközelítéssel, és a felmerülő kérdéseket az áldozatok javára kell eldönteni.
A bizottság két egymáshoz ugyan a szabályozandó kérdések tárgya alapján kapcsolódó, de a szabályozás célját és módját tekintve egymástól elkülönülő törvénytervezetet vizsgált. A T/541. számú törvényjavaslat az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szól, és az elmúlt rendszer történetének megismerését kívánja elősegíteni, valamint az akkori titkosszolgálatok áldozatai információs kárpótlásának régóta húzódó ügyét szándékozik megnyugtatóan rendezni. A jogalkotó célja, hogy a múltat feltárni szándékozó kutatók és az elmúlt rendszer állambiztonsági szolgálatainak áldozatai számára hozzáférhetővé tegye azokat a dokumentumokat, amelyek a múlt megismerését lehetővé teszik, és amelyeket mindeddig indokolatlanul elzártak az érintettek elől. Ebben a tárgykörben az állam feladata mindössze annyi, hogy biztosítsa a Levéltár felállításának és működtetésének tárgyi és személyi feltételeit, meghatározza azoknak az iratoknak a körét, amelyeket a jogállam által is méltányolható érdekből továbbra is elzár a nyilvánosság elől, meghatározza azt az eljárási rendet, amely bírósági eljárás keretében garantálja, hogy a nyilvánosság elől elzárt adatok valóban a jogállam által is méltányolható érdekből maradnak elzárva a kutatók és az érintettek elől.
Ettől eltérő jogpolitikai célokat követ a T/452. számú javaslat amely a közéleti szerepet betöltő személyek állambiztonsági múltjának nyilvánosságra hozataláról rendelkezik, és azt a célt tűzi maga elé, hogy előmozdítsa a közélet tisztaságát, megelőzze a személyes és közérdekű adatokkal való politikai célú visszaéléseket és nyilvánosságra hozza a közéleti szerepet betöltő személyeknek az előző politikai rendszer állambiztonsági tevékenységében való részvételét. Ezen célok elérése érdekében az államnak sokkal összetettebb feladatokat kell ellátnia, és többféle követelménynek kell megfelelnie. A jogalkotónak alkotmányosan képzett, az egyenlő elbánás elvét biztosító módon kell meghatároznia a "közéleti szerepet betöltő személyek" körét. Garanciákat kell teremtenie arra, hogy az így képzett körbe tartozó valamennyi személyre kiterjedjen az eljárás, vagyis nem elegendő a törvényalkotás szintjén garantálni a diszkrimináció kizárását, azt a törvény által előírt eljárásban is biztosítani kell. Megfelelő garanciarendszert kell teremteni annak elkerülésére, hogy olyan személyek adatai is rákerüljenek a nyilvánosságra hozandó listára, akikkel szemben a törvényi feltételek nem állnak fenn. Biztosítani kell az érintettek számára a jogorvoslathoz való jogot. Mindezek olyan követelmények, amelynek az elsőként említett törvénynek nem, vagy nem azonos módon kell megfelelnie.
Az egyik törvény megalkotása nem feltételezi, és nem teszi elkerülhetetlenné a másik megalkotását. Az eltérő jogalkotási cél és az eltérő követelmények eltérő értékelési szempontokat is igényelnek. Az Észrevételek, nem tesz eleget ennek a követelménynek, így nem válik világossá, hogy a bizottság egyes megállapításai mely törvényjavaslatra vonatkoznak.

I. T/541. számú törvényjavaslat

A fentiekre tekintettel külön-külön foglalkozom a két törvényjavaslattal kapcsolatos alkotmányos követelményekkel. A T/541. számú, az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szóló törvényjavaslattal kapcsolatban egyetértek az észrevétel azon megállapításával, hogy "a korábbi rendszer semmilyen intézményének semmilyen résztevékenységét sem lehet jogállaminak minősíteni" és teljesen egyetértek az Összefoglalás 1. pontjának megállapításával hogy "nem lehet egyes személyek titkosszolgálati múltját arra hivatkozással titokban tartani, hogy a szolgálatok tevékenysége 'a jogállammal összeegyeztethető volt'". A jogállami forradalom ezen értelmezéséből folyik, hogy alkotmányosan nem kifogásolható a törvényjavaslat azon célkitűzése, hogy az 1.§-ban meghatározott szervezetek, ott megjelölt időszakban kezelt iratait egyesíti és egyetlen ezzel a feladattal megbízott levéltárban helyezi el, és teszi hozzáférhetővé.

A törvényjavaslat az iratok egyesítésével és kutathatóvá tételével a múlt megismerését és az érintettek információs önrendelkezési jogának gyakorlását teszi lehetővé. Az Alkotmánybíróság 60/1994. (XII.24.) határozatában megállapítja: "ahogy az (információs) önrendelkezéshez való jogon esett sérelem megköveteli, hogy a saját magáról gyűjtött titkosszolgálati adatokhoz ki-ki hozzáférjen, az elmúlt rendszer befolyását személyes sorsára tisztázhassa, s emberi méltóságán esett sérelmet legalább ezáltal enyhítse; hasonlóképpen szükséges a múlt feldolgozásához, hogy az egykori titkosszolgálatok titkossága ne maradjon fenn továbbra is". A törvényjavaslat nem azt állítja, hogy az egykori titkosszolgálatok irataiból a teljes múlt pontosan rekonstruálható, csupán azt, hogy a nyilvánosság elől mindeddig elzárt iratok hozzájárulhatnak a múlt megismeréséhez. Ezért a törvényjavaslat célkitűzése szempontjából nem releváns, hogy "a fennmaradt adatok nem teljes körűek és megbízhatóságuk sem feltétlen". A történészek kutatásait rendkívül megnehezítené, ha a múlt bármely korszakát csak "teljes körű" és "feltétlenül megbízható" adatokból lehetne megtenni. A félreértések elkerülésére le kell szögezni, nem a megszületendő törvény tárja fel a múltat, hanem csak lehetőséget teremt erre, azáltal, hogy félretolja az útból azokat az állam - alapvetően a parancsuralmi rendszer állama - által állított akadályokat, amelyek mindeddig megakadályozták a múlt tényeinek tisztázását. A múlt feltárása a kutatók feladata lesz, ezért a "forráskritikára" "tárgyi összefüggésekre", "a titkosszolgálatok pártirányítására" vonatkozó megjegyzések hasznosak lehetnek a megszületendő törvény lehetőségével élni kívánó kutatóknak, de nem jelenthetnek alkotmányos korlátot a jogalkotó számára.

Amennyiben a jogalkotó indokoltnak látja az állambiztonsági szervek működésének alapos és részletes feltárását megfontolhatja egy a témával foglalkozó - Bence György párhuzamos véleményében szereplő - Állambiztonsági Vizsgálóbizottság felállítását, amelynek biztosítja törvényi feltételeit (az országgyűlési vizsgálóbizottsághoz hasonló kiváltságokat és mentességeket), valamint működésének anyagi és tárgyi feltételeit. Egy ilyen bizottság felállítása nem helyettesíti a törvényjavaslatban foglalt rendelkezések megalkotását, de általa az állam már nem csak passzív szerepet vállal a múlt megismerésében, hanem aktívan is közreműködik abban.

A törvényjavaslat a fennmaradt dokumentumok alapján a személyes és a közös múlt feltárását kívánja lehetővé tenni. Ez annál is inkább indokolt, mivel az egykori állambiztonsági szervek az uralkodó párt és a fennálló rendszer hatalmi monopóliumának biztosítása érdekében nem pusztán információkat gyűjtöttek, hanem saját hálózatukon keresztül mind az egyének mind a társadalom életét aktívan is befolyásolták. A különféle operatív játszmákon keresztül, célzott pletykák, tudatos dezinformációk segítségével, titokban a háttérből emberek, társadalmi csoportok, sőt az egész társadalom sorsát befolyásolták. Ezeknek az akcióknak a titokban maradása mind az egyént, mind a társadalmat megfosztja a múlt megismerésének lehetőségétől. A törvényjavaslattal kapcsolatban nem állítható, hogy a múlt megismerését "személyes adatok nyilvánosságán" keresztül célozza, hanem épp ellenkezőleg lehetővé teszi azon "tárgyi összefüggések feltárását" amiket eddig az adatok titkossága miatt nem lehetett feltárni. Az adatok minél teljesebb körének kutathatóvá tételével a rendszer minden pontján tevékenykedők szerepvállalása áttekinthetővé, és megismerhetővé válik, ezáltal eleget téve annak az alkotmányos követelménynek, hogy "az állam működésének a polgárok számára átláthatónak 'áttetszőnek' kell lennie".

A törvényjavaslattal kapcsolatban nem helytálló az a kritika sem, ami a "formális érintettség, tényleges tevékenység és a részvétel motívumai" kapcsán az Észrevételekben megfogalmazódott. A lehetőségekhez mérten teljes körűen egyesített iratok tanulmányozása pontos választ ad arra, hogy az iratokban szereplő személy milyen tevékenységet végzett, sőt egyes esetekben a motívumokra is lehet következtetni (fizetésről, jutalomról, lakáskiutalásról, soron kívüli útlevél-juttatásról szóló dokumentumok felbukkanása esetén).

A levéltárban elhelyezendő egyesített iratok megismerésével kapcsolatban nem lehet azt állítani, hogy ezek megismerhetősége vagy akár nyilvánosságra kerülése bárki számára joghátrányt jelentene. A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.) 19. § (1) és (2) bekezdése kimondja, hogy "az állami …feladatot ellátó szerv" "hatáskörében eljáró személyek neve és beosztása - ha törvény másként nem rendelkezik - bárki számára hozzáférhető, nyilvános adat. " (Az Avtv. ezzel a rendelkezéssel éppen a már említett "áttetszőségi" követelménynek tesz eleget.) Azon pedig aligha lehet vitatkozni, hogy a törvényjavaslat által érintett körben keletkezett dokumentumok "állami feladat" ellátása során keletkeztek. Milyen alkotmányos indok szól amellett, hogy miközben az előző rendszerben bármely minisztériumban, vagy állami szervnél dolgozó személyek adatai az Avtv. említett rendelkezése értelmében "nyilvános" adat, addig az állambiztonsági szerveknél "állami feladatot ellátók" adatai viszont nem nyilvános adatok? Természetesen lehetnek olyan törvényi rendelkezések amelyek "másként rendelkeznek" a jelen esetben van is ilyen rendelkezés, amely a vonatkozó adatokat titokká minősíti. Ezen rendelkezések megváltoztatása azonban nem ütközik alkotmányos akadályba.

A bizottság többségének álláspontja akaratlanul is különbséget tesz személyes adatok és személyes adatok között. Miközben a személyes adatok nyilvánosságra kerülését aggálytalannak tarja, amikor a pártállam minisztériumi tisztségviselőinek, tanácselnököknek, karhatalmistáknak, munkásőröknek, párttitkároknak a személyes adatairól van szó, addig aggályosnak tarja, ha a volt állambiztonsági szervek tisztjeiről és ügynökeiről van szó. Az Avtv. idézett rendelkezése személyes adat és személyes adat között csak abból a szempontból tart elfogadhatónak különbségtételt, hogy az adott személy állami feladatot ellátó személy-e vagy sem.

Az állambiztonsági tiszt és ügynök személyes adatai nem részesülhetnek nagyobb védelemben, mint a minisztériumi tisztviselő, a tanácselnök, a karhatalmista, a munkásőr vagy a párttitkár személyes adatai. Meg kell tehát vizsgálni, hogy az adatok kutathatósága, esetleg nyilvánosságra hozatala "alapjog-korlátozás"-e vagy sem? Alapjog-korlátozás-e, ha egy volt tanácselnökről nyilvánosságra hozzák, hogy tanácselnök volt, vagy egy volt munkásőrről nyilvánosságra hozzák, hogy munkásőr volt, vagy egy párttitkárról, hogy párttitkár volt? Álláspontom szerint nem. Nem jelent alapjog-korlátozást, ha egy helytörténeti kutatás mellékletében felsorolják, hogy kik voltak 1945 és 1989 között munkásőrök, tanácselnökök vagy párttitkárok. (Jogsérelem akkor következik be, ha valótlan adatokat közölnek, de ez más kérdés.) Amennyiben a fenti információk közlése nem minősül alapjog-korlátozásnak, akkor milyen alkotmányos indok szól amellett, hogy az állambiztonsági apparátus munkatársainak adataival másként járjunk el?

Milyen indokot lehet egyáltalán felhozni amellett, hogy az állambiztonsági tiszt vagy ügynök nagyobb védelmet kapjon mint a pártállam említett többi szereplője? Az egyetlen indok ami felhozható, hogy míg a tanácselnöknek, párttitkárnak, munkásőrnek ilyen irányú tevékenysége nem volt titok, addig az állambiztonsági munkatársak ígéretet kaptak az államtól, hogy tevékenységük titokban marad. Ez azonban már nem az a kérdés, hogy állami feladatot ellátó személy személyes adata nyilvános adat-e vagy sem, még csak nem is a személyes adatok kérdése, hanem annak kérdése, hogy fűződik-e a jogállamnak alkotmányos érdeke ahhoz, hogy továbbra is titokban tartsa azoknak az állami feladatot ellátó személyeknek az adatait, akik feladatukat titokban látták el? Megítélésem szerint a törvényhozásnak jogában áll időről időre felülvizsgálni azoknak az adatoknak a körét, amelyet a jogállam érdekében titokban tart. Függetlenül attól, hogy a titkot a jogállam nyilvánította titokká vagy a nem-jogállam. Nyilván az atomerőmű működésével kapcsolatos titkokat a jogállam is fenn fogja tartani, de a nem-jogállam titkosszolgálatainak titkait kizárólag abban a körben lehet megtartani, ahol a jogállam érdeke is ezt kívánja.

Az Avtv. 3.§ (3) bekezdésére, amely megállapítja: "törvény közérdekből - az adatok körének kifejezett megjelölésével - elrendelheti a személyes adatok nyilvánosságra hozatalát". A korábban mondottakból következik, hogy mind a kollektív múlt megismerése, mind az információs önrendelkezési jog érvényesítése közérdek, ezért nincsen alkotmányos akadálya olyan törvény megalkotásának, amely az állambiztonsági szervek munkatársainak és ügynökeinek adatait a nyilvánosság számára hozzáférhetővé teszi.

Egyetértek a bizottság többségének azon megállapításával, hogy "a megfigyeltek megismerési jogának kiterjesztése a személyükkel kapcsolatos összes titkos adatra alkotmányos jogaikat érvényesíti." Mivel az állambiztonsági tisztek és ügynökök a megfigyeltek adatait nem személyes célokból, hanem állami megbízásból gyűjtötték "nevük és beosztásuk bárki számára hozzáférhető nyilvános adat", így a megfigyelt nem korlátozható abban, ha az adatot nyilvánosságra akarja hozni, és természetesen az adatot megismerő kutató sem.
Egyetértek a bizottság többségének azon megállapításával, hogy "az adatok megismerhetőségét,…a jelenlegi, jogállamban működő titkosszolgálatok kellően bizonyított érdeke alkotmányosan korlátozhatja." Továbbá azzal is, hogy "a kivételek megállapítására megfelelő, garanciális eljárás szükséges". Megítélésem szerint a kellő garanciák kizárólag bírósági eljárás keretében biztosíthatók. Egyetértek a többségi állásponttal abban is, hogy "sérti a jogbiztonságot, hogy a törvényjavaslat szerint a kivétel feltételeinek meglétét a szolgálatok" állapítják meg. A jelenleg hatályos jogi szabályozás nem tartalmazza a "nemzetbiztonsági érdek" normatív fogalmát, így a joggyakorlat szerint "nemzetbiztonsági érdek" az, amit a nemzetbiztonsági szolgálatok annak tartanak. A jogbiztonság megköveteli, hogy a továbbra is titokban tartani szándékozott iratok körét normatívan határozzák meg kizárólag abban a szűk körben, ahol a jogállam alkotmányos érdekei bizonyíthatóan igazolják az irat, vagy az adat további titkos kezelését.

II. T/542. számú törvényjavaslat

A javaslat a T/541. számú javaslattól lényegesen eltérő céllal és tartalommal "a közéleti szerepet betöltő személyek állambiztonsági múltjának nyilvánosságra hozását" írja elő. Míg az előző javaslat semmiféle rokonságot nem mutat az eddig hatályban lévő "átvilágítási törvény" szabályaival, sőt egyértelműen szakít annak megközelítésmódjával, ezen javaslatnál találhatunk rokon vonásokat. Ez a javaslat nem a múlt feltárását kívánja előmozdítani, hanem a jelen feltárását, nevezetesen azt, hogy a közéletet befolyásoló személyek közül kiknek a tevékenységét befolyásolhatja döntéshozatalában, vagy véleményformálásában a pártállami titkosszolgálatokkal egykor fennálló kapcsolata.
Az adatok nyilvánosságával kapcsolatos fentebb kifejtett álláspontomat, miszerint az egykori állambiztonsági szervek állami feladatot láttak el, így az abban közreműködő személyek adatai nyilvános adatok, ezen javaslat kapcsán is fenntartom. Kétségtelen ugyanakkor, hogy ezen javaslat esetén a tények feltárásában a felállítandó tényfeltáró bizottság révén az állam sokkal aktívabb szerepet vállal. Itt egyfajta állami "hitelesítése" történik a nyilvánosságra kerülő adatoknak, így alkotmányos érdek, a diszkrimináció tilalmának követelménye szól amellett, hogy a hatályba lépő törvény olyan eljárási rendet biztosítson, amely az önkényes különbségtételt kizárja.
Mivel ez a javaslat kapcsolódik a jelenleg hatályban lévő törvényhez a javaslattal szemben állított követelményeknél, nem tekinthetünk el a jelenleg hatályos törvényhez való viszony elemzésétől sem. A javaslat értékelése során, különösen pedig "a kötelezően átvilágítandó személyi kör kitágítása" kapcsán a jogalkotónak figyelembe kell vennie a már létező hatályos joganyagot. Az Alkotmánybíróság 1994-es döntését követően a kötelezően átvilágítandó személyi kört az 1996. évi LXCII. törvény határozta meg, ezt a kört kitágította a 2000. évi XCIII. törvény amikor a "közbizalmi és közvélemény-formáló tisztségeket betöltő személyeket" is beemelte az átvilágításba. Ekkor történt meg a bírák és ügyészek mellett a sajtó képviselőire való "kitágítása" a törvénynek. A törvényjavaslat nem hagyhatja figyelmen kívül ezt a tényt, különösen annak fényében, hogy nincs arra alkotmányos indok, hogy amennyiben a sajtó képviselőit átvilágítják, akkor a szakszervezeti vezetőket, vagy az egyházak vezetőit miért nem világítják át. Így a jelen javaslat csak megszűnteti a jelenlegi szabályozásban fennálló alkotmányellenes diszkriminációt. Az Észrevételek vitatják a köztestületek vezetőinek beemelését a törvénybe, de erről az Alkotmánybíróság 1994-es határozata kifejezetten szól, mint ahogyan a szakszervezeti vezetőkről is, és szól "feladatuk szerint is politikai véleményformáló egyházi testületek vagy tisztségviselők kötelező ellenőrzéséről" is. Az Észrevételek azon értelmezése, hogy az egyházi vezetők "nem felelnek meg a politikai közélet résztvevőjének kritériumának" azért problematikus, mert ezen az alapon a szakszervezeti vezetők, vagy a köztestületek vezetői, akiket az Alkotmánybíróság megemlít, szintén megkérdőjeleződhetnek.
A bizottság többségének álláspontja az átvilágítható személyi kört a "politikai közélet szereplőiben" határozná meg. Ilyen fogalom azonban sem az alkotmányban, sem a hatályos magyar jogszabályokban nem létezik. Így azt, hogy a jogalkotó kit tekint a "politikai közélet szereplőjének" normatív szabályból nem lehet levezetni, kizárólag az országgyűlés politikai döntése határozhatja meg ezt a kört, és az Alkotmánybíróság is - még ha alkotmányos érvelésbe burkolt módon is - csak politikai alapon tudja ezt felülbírálni.
Az Észrevételek logikáját követő rendezés sokkal súlyosabb problémákat vetne fel, mint a törvényjavaslat, hiszen a jogalkotó szubjektív megítélésére bízná annak eldöntését, hogy mely egyházi személy vagy testület végez közvéleményt formáló politikai tevékenységet, ez a döntés azonban - mint láttuk - normatív alapon nem, csak politikai alapon lenne meghozható. Ennél a megoldásnál szerencsésebb az, amit a törvényjavaslat alkalmaz, hogy arra a vélelemre építi a szabályozást, hogy az egyes egyházak belső szabályozásának különbözősége ellenér az egyházban folyó politikai véleménynyilvánítás nem független az egyház vezetésétől. Ebben az esetben az egyházakon belül átvilágítandók körét nem a jogalkotó politikai döntése, hanem az egyházak autonóm belső szabályzatai jelölik ki.
Az egyházak átvilágítását indokolja közvéleményt formáló tevékenységük, az a tény, hogy az egyházak a hatályos szabályozás szerint közfeladatok sorát látják el, tevékenységükhöz és hitéletük finanszírozásához az adófizetők pénzéből jelentős támogatásban részesülnek, és az egyházak többsége az ország morális megújításának feladatában aktív szerepet követel a maga számára.
A polgármesterek bevonása az átvilágítandók körében szintén nem mellőzhető, ha a bírák és az ügyészek és a sajtó munkatársainak úgyszintén több ezres csoportját átvilágították. A célszerűségi kifogás nyilvánvalóan nem alkotmányos kifogás, a bizottság többsége adós marad annak magyarázatával, hogy miértvolt célszerű az ügyészek, bírák, sajtó munkatársak átvilágítása, és miért nem célszerű a polgármestereké. (Azt, hogy milyen politikai érvek vagy érdekek szólhatnak a tényfeltárás ellen könnyű belátni, de a bizottságnak nem ezen az alapon kellene álláspontját kialakítani.)
A felállítandó tényfeltáró bizottsággal kapcsolatos észrevételek sem alkotmányos kifogások. A felállítandó bizottságot az országgyűlés legitim határozata hozza létre, alkotmányos megkötöttségek nélkül. A helyzet hasonló az Országos Választási Bizottság országgyűlés által megválasztott tagjainak esetéhez. Nyilvánvaló, hogy nem szerencsés, ha az országgyűlés csak "kormánypárti" tagokat választ a testületbe, de ettől még nem alkotmányellenes. Magam is szerencsésebbnek tartanám, ha a tényfeltáró bizottság munkájában a pártatlanság nem csak érvényesülne, hanem demonstratívan is megjelenne, ezáltal növelve a döntések társadalmi elfogadottságát, és egyetértek azzal, hogy a tényfeltáró bizottság megalakításának és eljárásának szabályozása csökkenti a bizottságba vetett közbizalmat. A jogalkotónak szuverén döntése meghozatalakor ezeket a szempontokat célszerű mérlegelni.
Ennél a javaslatnál is indokoltak azok a kifogások, amelyek a T/451-es számú javaslat esetében a további titkosság

III. Észrevételek az Összefoglaláshoz

Az Összefoglalás 1. pontjával egyetértek, az utolsó mondat kivételével. Ez a mondat a legfontosabb közjogi tisztségviselőknél új összeférhetetlenségi ok bevezetését tenné szükségessé, miközben a közvéleményt ugyancsak befolyásoló vezető ellenzéki tisztségeknél nem írna elő ilyen szigorú követelményeket.
Az Összefoglalás 2. pontja nem érinti a T/541. számú, a levéltár felállításáról szóló javaslatot.
Az Összefoglalás 2. pontja ugyan helyteleníti az átvilágítandók körének a 2000. évi XCIII. törvénnyel történt "kitágítását", amikor a bírákra, ügyészekre és a sajtó munkatársaira is kiterjesztették az átvilágítást ugyanakkor figyelmen kívül hagyja azt a tényt, hogy ebben a körben az "átvilágítás" már megtörtént. A törvényjavaslat csak a korábbi "kitágítás" folytán létrejött diszkriminációt oldja fel.
A törvények egyes rendelkezései tekintetében nem kell "külön-külön igazolni, hogy szükséges, alkalmas és arányos jogkorlátozásról van szó", éppen az ellenkezőjét kell igazolni, tehát azt, hogy a javaslat jogkorlátozást tartalmaz. Ezt az Észrevételek nem teszik meg. Álláspontom szerint az Avtv. 19. § (2) bekezdésével összhangban az "állami feladatot ellátó szerv hatáskörében eljáró személyek neve és beosztása … bárki számára hozzáférhető, nyilvános adat." Az egykori állambiztonsági szervek - kétségtelenül nem jogállami - de állami feladatot láttak el, így a szolgálatok feladatát végző személyek adatai nyilvános adatok, amelyek nyilvánosságra hozatalát nem az adatvédelmi törvény, hanem egyéb jogszabályok korlátozzák.
Egyetértek a bizottság többségének álláspontjával, "nem szükséges és nem is lehetséges egyes személyek titkosszolgálati múltját arra hivatkozva titokban tartani, hogy a szolgálatok tevékenysége jogállami volt." Mivel a titokban tartás ígéretének a jogállam által való további fenntartásához nem fűződik alkotmányos érdek a törvényjavaslatok lehetővé tehetik az adatok nyilvánosságra kerülését.
Ahogy a "nem jogállam" egykori szereplőinek (karhatalmisták, munkásőrök, párttitkárok, tanácselnökök) személyére vonatkozó adatai nem rejthetők el a nyilvánosság elől, és nem hivatkozhatnak ezen tények nyilvánosságra kerülésekor arra, hogy őket jogsérelem éri, az egykori állambiztonsági szolgálatok tagjai esetén sincs alkotmányos indok arra, hogy a jogalkotó eltérő szabályozást alkalmazzon.
Az Összefoglalás 3. pontjában foglaltak kapcsán megítélésem szerint a törvényjavaslatok alkotmányosságának mérlegelésénél nem kell "figyelembe venni, hogy a titkosszolgálatok iratai hiányosan és nem feltétlenül hitelesen maradtak fenn". A múlt feltárását lehetővé tevő T/541. számú javaslat nem "tárja fel a múltat", csupán lehetővé teszi a történészek és az érintettek számára a múlt megismerését, a múlt bizonyos részeinek feltárását. A múlt megismerését természetesen korlátozhatja az adatok hiányossága, de ez a történelemtudomány kérdése és nem alkotmányos követelmény.
Az adatok hiányosságának kérdése nem érinti a T/542. számú javaslat tartalmát sem, az a személy, akinek adatai fennmaradtak nem szenved joghátrányt. (Nem lenne szerencsés, ha például a büntetőjoggal szemben azt az alkotmányos követelményt fogalmaznánk meg, hogy az állam csak akkor büntethet meg egy tolvajt, ha valamennyit garantáltan megbünteti.) Az adatok hitelességének garantálása egyfelől az adatszolgáltatók kötelezettsége, másfelől a Fővárosi Bíróság előtt lefolytatható jogorvoslati eljárás során tisztázandó körülmény.
Az Összefoglalás 4. pontjában foglalt megállapítással nem értek egyet. Az Avtv. 19. § (2) bekezdése alapján az "állami feladatot ellátó szerv hatásköréban eljáró személyek neve és beosztása bárki számára hozzáférhető nyilvános adat." A megfigyelt személy nem korlátozható abban, hogy a megfigyelők adatait megismerje és a megismerést követően nyilvánosságra hozza azokat.
A tudományos kutató fogalmának tisztázatlansága nem alkotmányos kérdés, mint jogi probléma azonban létezik, de nem a jelen javaslatok keretei között rendezendő, hanem a levéltári törvényben. A leendő rendezés azonban kizárólag az Alkotmány 70/G § (2) bekezdés alapján történhet, amely kimondja "Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak".
Az Összefoglalás 5. pontjában foglalt észrevételek nem alkotmányos kifogások. A "tárgyi összefüggések feltárása" nem a jogalkotó, hanem a történelemtudomány feladata. A múlt feltárása nem a jogalkotó vagy a jogszabály, hanem a történészek feladata.
Amennyiben a jogalkotó úgy ítéli meg, hogy az állam a törvényjavaslatokban foglaltaknál is aktívabb szerepet kíván vállalni a múlt feltárásában, dönthet úgy, hogy létrehoz egy "Állambiztonsági Vizsgálóbizottságot", amely szisztematikusan feltárja a nem-jogállami titkosszolgálatok tevékenységét.
Az Összefoglalás 6. pontjában szereplő a "formális érintettség és a tényleges tevékenység" egyforma kezelésével kapcsolatos megállapítás sem alkotmányos kifogás, és a T/541. számú javaslat esetén nem is helytálló, hiszen a teljes iratállomány felszabadítása minden korábbinál megnyugtatóbban teszi lehetővé annak eldöntését, hogy az illető milyen tevékenységet végzett, formálisan volt érintve, esetleg csak megkísérelték a beszervezését, vagy előnyökért az elvárásokat buzgón túlteljesítette. Ez a fajta megismerés sokkal megnyugtatóbb, mintha bármifajta bizottság döntene a kérdésben.
A T/542. számú javaslat sem kezeli azonosan azokat, akiket be akartak szervezni és a tényleges ügynököket, bár ha a bizottság ezt indokoltnak látja felhívhatja a törvényalkotót a kérdés pontosabb rendezésére.
Az Összefoglalás 7. pontjának első mondatával, miszerint "az adatok megismerhetősége és főleg nyilvánosságra hozása alól lehetséges alkotmányosan kivételt tenni" egyetértek, de nem értek egyet azzal, hogy a megismerés és a nyilvánosságra hozatal tekintetében differenciálni kellene.
Az Összefoglalás 8. pontja adós marad a megállapítás pontos kifejtésével. Indokolt lenne, ha a bizottság megkönnyítené véleményének felhasználói számára annak megértését, hogy mely pontokon és miért ütköznek az említett rendelkezések a jogbiztonságba.
Az Összefoglalás 9. pontja szerint a bizottság többségének álláspontja az átvilágítható személyi kört a "politikai közélet szereplőiben" határozná meg. Ilyen fogalom azonban sem az alkotmányban, sem a hatályos magyar jogszabályokban nem létezik. Így azt, hogy a jogalkotó kit tekint a "politikai közélet szereplőjének" normatív szabályból nem lehet levezetni, kizárólag az országgyűlés politikai döntése határozhatja meg ezt a kört, és az Alkotmánybíróság is - még ha alkotmányos érvelésbe burkolt módon is - csak politikai alapon tudja ezt felülbírálni.
A tényfeltárás hatálya alá tartozó személyi kört úgy kell meghatározni, hogy figyelembe veszzük az eddig megtörtént átvilágításokat és a születendő új törvényben fel kell számolni a jelenleg meglévő indokolatlan diszkriminációt.
Az egyházak, köztestületi vezetők, szakszervezeti vezetők vonatkozásában a tényfeltárást az indokolja, hogy a közvéleményt befolyásoló sajtó esetében ez már megtörtént. Amennyiben az egyházak belső szabályzatai helyett a törvényalkotókra bíznánk annak eldöntését, hogy az egyes egyházakban kik, és mely testületek vesznek részt "feladatszerűen politikai véleményformálásban" akkor jogalkotó a kérdés rendezését olyan mértékben kiszolgáltatná politikai megfontolások érvényesítésének, hogy azzal több kárt okozna, mint a javasolt megoldással. Ráadásul a hatályos törvények által már átvilágítottak körében is felvethető az individualizálás igénye, normatív feltételek nélkül azonban ez csak jogbizonytalanságot, vagy diszkriminációt eredményezne.
Az Összefoglalás 9-12. pontjaiban megfogalmazott kifogások "célszerűségi" kifogások. Kétségtelen, hogy a bizottság mandátuma nem volt előzetesen egyértelműen meghatározva, ugyanakkor az Észrevételek ismeretében egyértelművé válik, hogy a bizottságnak indokolt lenne csak az alkotmányossági megfontolásokra koncentrálni. Az úgynevezett célszerűségi megfontolásoknak az alkotmányossági megfontolások mellé való beemelése azt a látszatot keltheti, mintha ezek a szempontok is alkotmányossági szempontok volnának. Az alkotmányossági érvek alapján való állásfoglalás azzal az előnnyel jár, hogy többé-kevésbé objektív és normatív követelmények alapján vizsgálja a javaslatokat, míg a célszerűségi megfontolás szükségképpen szubjektív alapon áll és erősen vitatható, ezáltal gyengíti az alkotmányos érveket is.

Az Összefoglalás 10. pontjában megfogalmazottak nem vonatkoznak a T/451. számú javaslatra. A T/542. számú javaslat esetén a bizottság többségének meg kellene magyaráznia, hogy miért volt célszerű a több ezer bíró, ügyész, és sajtó-munkatárs jelenleg is folyó átvilágítása, és a polgármesterek bevonása ebbe a körbe egy egyszerűsített ténymegállapításai folyamat keretében miért célszerűtlen.

Az Összefoglalás 11. pontja csak a T/452. számú javaslatot érinti, de nem alkotmányos követelményt fogalmaz meg. A második bekezdésben foglalt megállapítással nem értek egyet.

Az Összefoglalás 12. pontja szintén nem alkotmányos kifogás, a megfogalmazott észrevétel mérlegelése a jogalkotó szuverén döntésén múlik, bár tartalmilag egyetértek a megfogalmazott kifogással.

Budapest, 2002. augusztus 20.